作者：孙国峰
在现代银行信用货币制度下，银行追求利润最大化与创造货币这一公共品之间的天然矛盾，导致了内生性的金融风险。如何化解这一风险，需要构建一个将公众利益纳入考量并且能够平衡各方利益的银行公司治理框架。全文链接为：http://bijiao.caixin.com/2019-04-18/101405923.html。原文发表于《比较》第101辑。
在现代银行信用货币制度下，银行追求利润最大化与创造货币公共品之间的天然矛盾导致了内生性的金融风险。而作为货币创造的主体，银行没有天然的预算约束，因此如何约束其行为，对于系统性风险防范而言至关重要。
目前，相关研究主要沿着两个方向展开：一是基于监管者视角的“公共秩序”观，通过监管框架的拓展与优化来强化对银行的约束，主要包括利率约束、流动性约束和资本约束；二是基于被监管者视角的“私人秩序”观，通过优化银行公司治理结构来强化银行自身的风险管理。然而，无论是“公共秩序”还是“私人秩序”都面临现实的挑战。“公共秩序”面临监管套利的问题，而“私人秩序”在所有权和经营权分离的背景下也难以解决道德风险。
二者的出发点不一致，难以形成合力。“公共秩序”从公众利益出发强调金融市场秩序和系统安全，而“私人秩序”则是从公司利益最大化出发强调内部控制和个体安全，容易忽视公共利益和外部性。而银行的运营建立在政府隐性担保之上，公众作为重要的利益相关方被忽视会激化道德风险，产生代理问题。这不仅会降低“私人秩序”的效率，还会削弱“公共秩序”，规则的升级反而会激化银行的冒险倾向。基于上述思考，本文试图在“公共秩序”和“私人秩序”中找到一个结合点，将公众作为一个利益相关方纳入公司治理的委托代理框架，结合银行的特性分析现有银行公司治理的缺陷及优化的方向。
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银行特殊性、漠视公众利益与系统性风险
相较于普通企业和非银行金融机构，银行具有一定的特殊性。首先，银行承担了一些非常重要的公共职能，最重要的公共职能是为社会提供作为公共品的货币，除此之外还有运营交易账户、支付系统和货币政策的传导渠道等，并据此享有政府隐性担保，这使得银行天然具有过度承担风险的倾向。其次，银行的资本结构特殊。作为信用中介，负债经营是银行业的基本特征。即使金融危机之后，监管环境趋紧，对银行业的资本要求有所提高，但行业整体的负债率仍远高于非金融企业。最后，银行的负债主体呈现多元化特征，庞大的利益相关方使得银行公司治理中的委托代理关系十分复杂。
上述银行的特殊性使得传统的公司治理理论并不完全适用于银行。传统的公司治理理论都假设经理人是以股东利益最大化为行为准则，公众被视为无关的第三方。但是银行多元化的债权主体涉及的委托代理关系十分复杂，传统企业股东利益最大化的单一约束条件并不能对银行的经营形成有效的约束。随着现代中央银行体系和金融监管体系的建立，银行资产扩张面临利率、流动性、资本等外部约束，其中利率和流动性约束是一种宏观的、间接的约束，不见得一定发挥作用。资本约束相对直接，但即使《巴塞尔协议》对银行的资本充足率有了明确的要求，其水平也远远达不到完全市场化条件下应有的水平。银行作为提供货币这种公共品的机构，应当有无限存续期，其隐含意义是应当凭借自身的力量应对金融危机。但如果要求银行只依靠自有资本就可以度过金融周期，那么其资本充足率需要大大高于目前《巴塞尔协议》规定的水平。高的资本充足率要求使得银行在正常时期的经营难以有足够的盈利，在商业上不具有可持续性。所以现实中维持银行商业可持续的资本水平和足额资本水平之间的差额就反映了政府提供的隐性担保，这种隐性担保本质上相当于纳税人对银行的补贴。
在政府的隐性担保下，银行一旦发生危机，公众将面临债务积压和失业的问题，即便政府施以援手，危机救助的资金也来源于纳税人缴纳的税款，这些都是公众为银行经理人的过度风险承担支付的直接成本。此外，当局为缓解危机冲击而采取的扩张性财政政策与货币政策还会产生财富转移效应，比如重组破产银行就构成了从纳税人到银行的财富转移，扩张性货币政策，包括更高的通胀率或更低的利率，也会使财富从债权人向债务人转移，从青年人向老年人转移，这是公众为银行经理人的过度风险承担支付的间接成本。公众直接或间接地为经理人的过度冒险行为买单本质上是承担了出资人的责任，但是在传统的公司治理框架下公众并没有被纳入利益相关方，与公司不存在债权债务关系，不参与公司经营决策，也不享受利益分成，是既不属于委托方也不属于受托方的第三方，缺乏代理主体，无法行使出资人权益。
在此背景下，由于银行天然存在过度冒险的倾向，一旦失去公众责任的约束，银行就有道德风险过度扩张，并通过政府隐性担保和外部性转嫁冒险成本。具体而言，银行往往通过使用特殊渠道和结构性投资工具将风险外部化，在此过程中，银行过度使用杠杆，其在批发融资市场以及资产价格和信贷泡沫中的短期债务契约增加了与其他非银行金融机构的关联性。这构成了金融机构间庞大的交叉风险敞口，也是系统性危机从批发融资市场向其他市场传导的主要路径。同时，还不排除金融机构过度关联以提升其在金融系统中的地位，方便其获取政府救助的可能性。一旦单个银行破产，其负面溢出效应最终会引发自我实现的金融危机。
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公众责任缺失、银行公司治理缺陷与过度风险承担
公司治理的核心在于通过一系列制度安排来协调各利益相关方，使之相互制衡、激励相容、行动一致。银行的实际出资人除了股东、债权人和存款人之外还包括社会公众，但是现有银行的公司治理框架并没有考虑公众利益，使得各利益相关方权责不匹配，以至于无法达到激励相容的理想状态。由于缺乏公众责任建立的共同约束，出资人各自为营使得出资人集团内部出现了利益分歧，加重了外部出资人与经理人之间的信息不对称，从而放松了外部出资人利益最大化条件对经理人行为的约束，产生事前过度风险承担和事后外部化冒险成本的行为。
(一)经理人的行为与过度风险承担
理论上社会公众也是银行的出资人，与银行经理人之间存在委托代理关系，但是在现实银行的公司治理框架中，社会公众却缺乏代理主体，无法行使出资人的权益，公众利益诉求并不能对经理人的行为产生约束。基于个人利益最大化来运营公司，银行经理人迫于即时盈利压力，不得不将全部的注意力集中于谋求短期有竞争力的回报和避免短期损失，从而削弱了企业的长期盈利能力甚至是稳定性。大多数时候这种短视行为是以“伪alpha”的形式呈现的，即金融机构的经理人看似创造了超额收益，实际上承担了隐藏的尾部风险并进行了弱流动性投资。加之任期和薪酬制度的设计，经理人的激励机制呈现正负不对称的特征，当其创造超额收益时，可以获得巨额的正向激励，但是当其决策失误时，却没有对称的负向激励。经理人很少对错误的投资决策付出代价，大部分企业只是会暂停发放当期的奖金，很少罚款。最严重的情况也仅仅是解聘，而金融行业的超高流动性决定了解聘并不能对经理层的冒险行为构成有效威胁。所以即便能够预见中长期的风险，经理人也会选择性忽视并将冒险成本通过外部性与隐性担保转嫁至存款人或社会公众，过度承担风险牟取超额收益。因此，一个失败的银行风险管理有可能并非出于经理人的不称职、过分自信和乐观，也许仅仅是出于利己主义。
(二)债权人的行为与过度风险承担
银行的债权人包括存款人、社会公众和其他形式的债权人。债权人和股东都属于公司的外部投资人，从逻辑上说，它们应该是利益共同体，但有限责任制却使股东和债权人存在一定的利益冲突。由于责任有限，在银行破产时，股东可能面临的最大损失是其出资额，而债权人在破产清算中所获得的赔偿也仅限于此，再无权要求银行以不动产或其他资产抵偿债务。这使得股东的风险偏好明显高于债权人，因为不管银行冒险的程度如何，股东承担的损失有限，但是能够享受冒险带来的全部超额收益(分红与股票溢价)，相反，债权人获得的收益有限(固定的利息收入)却有可能面临全部的损失。因此，债权人希望银行稳健经营以便能够如期偿还全部债务，而股东则鼓励冒险以便获得更多超额收益。
债权人为了限制银行的冒险行为有两种策略：一是自行干预，通过合同条款设置来限定借款的用途或者要求在董事会占有席位参与银行的日常经营决策。但是银行的存款人极其分散，而且无法参与银行的日常经营或监督存款的用途，存在着利益代表缺位。二是寄希望于金融监管当局。无论债权人采取哪一种策略，效果都非常有限。因为相对于股东，债权人对银行日常经营决策的干预能力要低得多。在股东的默许下，经理人会想方设法在成功规避债权人对资金运用的限制及审查的基础上进行冒险。而寄希望于监管也并非最优选择，银行可以通过影子银行等手段进行监管套利，使得风险更加不可控，严重侵害存款人的利益。总而言之，虽然债权人本身是风险规避型主体，但是在现行公司治理框架下缺乏对公众利益的考量，债权人，特别是存款人无法顺利履行出资人权益变相放大了银行的过度风险承担。
(三)股东的行为与过度风险承担
银行的股东是非常重要的出资人，也是对公司经营活动最有控制权的出资人主体，在现行公司治理框架下，股东大会一般作为全部出资人的代表，行使出资人的权益。但是，基于银行的特殊性，在某些制度设计下股东利益与其他出资人利益也存在冲突。股东大会并不能全面地表达出资人的利益诉求，也不能平衡兼顾各方利益，不能完全代表全体出资人。
首先，股东和经理人的收益曲线都基于一个非线性的报酬体系，这使得二者都具有冒险倾向，因此股东大会可能放纵经理人的冒险行为，对激进的投资决策睁一只眼闭一只眼以便获取更高的超额收益。其次，银行普遍股权极为分散，控股股东和中小股东虽然都能享受到超额收益，但是不同份额产生的规模报酬不一致导致大股东的风险偏好远远高于中小股东。又因股权分散直接削弱了中小股东的决策控制权，导致股东大会受控于少数控股股东，很难代表全体股东的行为偏好。这样等于变相抬升了整个银行的风险偏好，特别是在大股东兼任经理层的情形下，上述代理问题就可能激化事前过度风险承担。甚至还出现大股东利用这种代理漏洞蚕食中小股东利益、关联交易、超量减持、恶意套现的现象，这不仅侵害了中小股东的利益，还损害了整个金融体系的稳定性。虽然股东代表诉讼机制为中小股东提供了事后追责的权利，但起诉往往集中于公司层面而非经理人，公司不惧怕罚款，甚至还将其视为正常的“生意成本”。因此，这种事后追责的机制也难以对经理人事前过度承担风险的行为构成制约。
总而言之，由于银行的特殊性，即使股东权益得到充分维护，股东利益最大化的公司治理机制同样会激励银行过度承担风险。
(四)董事会的行为与过度风险承担
由于信贷风险的责任追究主要以造成的实际损失为衡量标准，容易导致“重结果、轻过程”倾向。在全面风险管理体系不完善，发展目标责任制、风险管控责任制不健全，管理责任、岗位责任不清晰的背景下，董事会对银行全面风险管理的最终责任和担当还不够。主要体现在：
其一，董事会组成不尽合理，执行董事的比重过高，独立董事占比过低、话语权不够，形成了“经营型董事会”，难以对股东大会和经理人的风险偏好进行有力修正。其二，董事会专业委员会如审计委员会、资产负债管理委员会、风险管理委员会等专业委员会，在实践中均不易形成有效的运作机制，难以对银行的风险管理产生应有的影响。其三，董事会与高级管理层之间的职权划分不清。理论上，董事会与管理层之间应该有清晰的责任划分，前者提供战略决策、监督和战术指导，后者则负责参与战略的制定和落实，并进行运营计划的决策和实施。但在执行董事占比较高的制度下，两者的职责划分上存在交叉，由此引发的矛盾往往会导致管理上的混乱。
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基于系统性风险防范视角的银行公司治理优化路径
基于前文的分析，构建一个将公众利益纳入考量并且能够平衡各方利益的银行公司治理框架应当成为现代银行信用货币制度下系统性风险防范的重要一环。具体设计可以从以下四个方面入手：
(一)加强银行经理人的行为约束以防止内部人控制
可以从完善绩效考核体系、薪酬制度和责任追究制度三方面入手来加强经理人的行为约束，防止内部人控制。首先，考虑到银行的公共事业属性，要建立兼顾社会责任的经营绩效考核体系，引导银行牢固树立与实体经济俱荣俱损的理念，推动银行回归服务实体经济的本源。其次，设置科学合理的考评指标，建立与选任方式匹配、与部门职责适应、与绩效考核挂钩的高级管理人员差异化薪酬分配办法，探索建立金融机构高管人员责任追究和薪酬追回制度，激励并约束高级管理人员的努力方向与公司利益保持一致。在此基础之上，根据相关政策取向积极探索具有长期激励功能的期权、股权等激励工具，引导高级管理人员经营发展取向长期化。最后，要建立健全重大决策失误和失职、渎职责任追究倒查机制，严厉查处徇私舞弊、中饱私囊、贪赃枉法、利益输送等违法违纪行为。构成犯罪的，坚决依法追究刑事责任。
(二)优化银行股权结构和管理以平衡各方利益
在优化银行的股权结构方面，既要防止缺乏制衡形成一家独大，也不能过度分散形成所有者缺位，要在适当集中的基础上形成多元化的股权结构。首先，要较多地吸收法人股，鼓励以合理价格收购、转让或推举股东代表代行股权等办法促进现有股权流动和适度集中，但也要控制好自然人和法人的持股上限。其次，要坚持向社会资本开放，引进富有经验的战略投资者，提升治理的效率和经营的透明度。最后，增加董事持股比例。在董事会中适度增加独立董事、股权董事的比例，提高监事会中股东监事持股比例，在执行董事、股权董事、监事之间形成制衡，发挥好国有股的稳定作用、民营股的激励作用和战投股的发展作用。
在股权管理方面，一是建立健全从股东、银行到监管部门“三位一体”的穿透式管理框架，重点解决隐形股东、股份代持问题。二是要明确主要股东的范围，加强主要股东行为的规范，在信息披露、入股数量、持股期限、资本补充以及公司治理等方面，对主要股东提出明确要求，切实防范大股东违规滥用股东权利、干预银行经营。三是要强化公司与银行股东的关联交易管理，根据监管部门要求对关联方进行认定，建立起关联交易实施监测系统，将主要股东及其控股股东、实际控制人、关联方、一致行动人、最终受益人纳入商业银行的关联方管理，覆盖商业银行实质承担信用风险的各类关联交易类型，防止股东通过同业投资、资管计划等渠道转移、侵占商业银行资金的行为。四是明确金融产品入股商业银行规则。金融产品可以持有上市商业银行股份，但单一投资人、发行人或管理人及其实际控制人、关联方、一致行动人控制的金融产品持有同一商业银行股份合计占比不得超过一定数量。五是加强股权信息披露，通过定期报告、临时公告等形式披露股权管理相关信息，方便公众监督，这有助于将公众利益及出资人地位人格化与制度化。
(三)完善法人治理结构以夯实董事会的责任与地位
完善“三会一层”的治理结构，充分发挥股东大会的权力机构作用、董事会的决策机构作用、监事会的监督机构作用、高级管理层的执行机构作用、党委(党组)的领导作用。银行董事会应积极承担股权事务管理的最终责任，“三会一层”各负其责、各尽其职、不越位、不缺位，相互配合形成公司治理合力。首先，健全董事会结构。按照现代银行公司治理要求选聘独立董事。依法照章设定董事任职条件、来源和提名机制，确保董事具备勤勉、忠实履职的基本素质和与银行经营管理相匹配的专业能力。根据不同经营规模和资产结构，确定股东董事、职工董事和独立董事的名额和比例。其次，优化权力配置。明确股东大会、董事会与管理层之间的授权机制，通过完善授权管理办法，做到内容完整、程序合规、额度合理、方法适当。增强董事会的独立性，建立民主科学的决策机制，决策权和执行权必须有效分离。同时，优化“三会一层”、党组织和职代会的权力配置及职位设置。最后，加强董事会制度建设。建立健全董事和高管人员考核制度，以及独立董事激励约束机制，不断完善董事会各专门委员会议事规则和重大事项票决制，依法进行信息披露，强化市场监督和约束。
(四)发挥存保机构的作用，加强事前约束
在银行信用货币制度下，银行贷款创造存款货币，因此银行的存款负债极具流动性，而银行的贷款等资产则不具有强流动性，由此带来了资产负债的流动性和期限的错配。所以，银行本质上是脆弱的，并面临挤兑风险。加之，现行银行公司治理框架下存款人面临利益代表缺位，进一步放松了对银行流动性和期限的约束，增加了银行的脆弱性。为了弥补银行公司治理的这一缺陷，可以考虑发挥存保机构在约束银行不合理行为方面的重要作用，进行“事前纠正”，保障存款人利益。首先，存保机构应当保持一定的独立性，依据市场化原则建立风险处置和存款赔付的标准体系。其次，要赋予存保机构部分监管职能，对于投保机构享有信息收集与核查、早期纠正与风险处置等权力。作为存款人的利益代表，存保类机构还应当更多地参与投保机构的日常经营，享有对利润分配计划、高管薪酬计划的建议权。最后，要明确存款保险机构在破产清算中的行为边界与危机处置中的主要责任，处理好存款保险制度、银行破产法及中央银行最后贷款人职能之间的区别与联系，防止引发进一步的道德风险。
题图为古银行金库大门
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