今年两会期间，在习近平总书记发表的重要讲话和总理政府工作报告中，“民生”一词被多次提及，十九大报告中也将“坚持在发展中保障和改善民生”作为基本方略之一。相应地，今年政府工作报告首次将“就业优先”提到政策宏观层面，强调“必须把就业摆在更加突出位置”。如何实现“就业优先”？这就需要我们深刻洞察我国就业工作的现状与主要特征，对症下药，多管齐下，系统推进“就业优先”战略实施落地。
一、就业态势基本趋稳，阶段性特征凸显
（一）总量压力与结构性矛盾等基本特征持续存在
从总量上来看，就业总量压力依然不减。在党中央、国务院的领导下，各地就业工作取得了积极进展，根人社部数据显示，2019年第一季度城镇新增就业324万人，城镇失业人员再就业117万人，全国人力资源市场求人倍率为1.28，全国城镇调查失业率先升后降，就业任务目标完成情况良好，人力资源市场供求基本平稳。但是，我们需要清楚地认识到，2019年我国就业总量压力将依然存在，全年城镇就业新成长劳动力仍然会保持在1500万人左右，特别是今年高校毕业生数量达到843万，创历史新高。未来一段时间，我国就业总量压力将一直维持在中高压状态下。
从结构上来看，就业结构性矛盾依然突出。例如，由于受到产业结构调整、技术进步以及区域经济发展水平的影响，造成一些行业、地区“招工难”与“就业难”同时存在的现象；新技术的到来使得一些传统行业的低端就业岗位大量消失，而专业教育滞后以及技能培训等问题又造成了高技能人才短缺成为常态；等等。
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（二）科技创新趋势为“高质量就业”提供带来了机遇与挑战
从就业替代的视角考虑，人工智能等新技术的发展可能会对传统产业、生产模式以及就业形式等带来“破坏性打击”，逐渐削弱传统产业的竞争力并造成大量低端就业岗位的消失，特别是依赖劳动密集型和信息不对称的产业中工作的社会群体。麦肯锡在2018年9月发布的《人工智能对全球经济影响的模拟计算》中指出，随着人工智能与大数据技术的应用，以重复性劳动和少量数字技术为特征的岗位已经由过去的40%下降到30%，工资总额也从33%下降到20%。
从高质量就业的视角考虑，科技发展与进步将会催生一批新的模式和新的业态，这些新模式与新业态都是以提高生产效率、沟通效率等为目标的，将会创造出一批需要深度思考、团队密切协作、充分知识共享、满足个性化需求等高质量就业的岗位需求。
（三）民营经济等多元所有制的发展为就业带来了广阔的空间
习近平总书记在民营企业座谈会上指出，民营经济是社会主义市场经济发展的重要成果，是推动社会主义市场经济发展的重要力量。同时，民营经济在就业方面也具有举足轻重的地位。数据显示，民营经济不仅在城镇就业中占比超过了80%，同时对新增就业贡献率也超过了90%。近年来，国家和党中央针对当前民营经济发展中最突出、最迫切需要解决的问题，分别从税收、融资、营商环境和人身财产安全等方面提出了诸多新举措和新提法，给民营经济发展和民营企业家注入“强心剂”。我们有理由相信，民营经济向好发展将有利于我国的就业形势发展，创造出更广阔的就业前景。
（四）贸易摩擦等国际经济环境变化对就业影响有限，但仍需关注
近期，贸易摩擦等国际经济环境的变化，可能会在一定程度上影响我国经济发展，并延伸到就业领域。贸易摩擦会直接影响到外贸生产公司的经营绩效，造成企业经营困难并减少相应的就业岗位。此外，随着贸易摩擦的持续，导致一些供应链在全球范围内重新配置，这可能会对我国的就业增长产生更广泛的影响。根据相关调查检测的结果反馈，尽管这种影响十分有限，但是仍然应该引起我们的高度重视。
二、“推”、“扶”、“引” 、“治”齐头并进，系统推动“就业优先”实施落地
中央经济工作会议针对今年的新形势新情况新变化，首次将“稳就业”置于“六稳”的首位。那么，如何才能真正落实“就业优先”呢？我们认为，只有坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，坚持以人民为中心的发展思想，系统推进“就业优先”，同时采取 “推”、“扶”、“引”、“治”的政策措施，才能顺利解决当下就业问题。
（一）“推”——推动民营经济与创新创业释放活力，疏通多元化就业渠道
进一步深化落地各项减税、融资等方面的政策措施，增进民营企业的发展信心，激发民营企业的发展活力，从而推动更多的就业。
我们都很高兴地看到今年的政府工作报告直击痛点，提出了一系列“有力度”的政策措施：
在减税问题上，一方面政府工作报告明确要求落实好工伤保险费率、小微企业普惠性减税等各项正在实施的优惠政策；另一方面，还加快马力地出台 “下调城镇职工基本养老保险单位缴费比例，各地可降至16%”、“深化增值税改革，将制造业等行业现行16%的税率降至13%”等多项新的硬举措，勒紧政府的裤腰为民营企业“减负”，大力支持民营高质量发展。
在融资问题上，政府正在扩大金融市场准入，鼓励多渠道融资方式，加快督导金融机构监管考核和内部激励机制的改革，政府报告中明确制定了“加大对中小银行定向降准力度，释放的资金全部用于民营和小微企业贷款”、“国有大型商业银行小微企业贷款要增长30%以上”等具体措施与路线。
这些政策的落地能够有效地推动民营经济的发展，鼓励更多有能力的人投入到创业当中，从而有利于疏通多元化的就业渠道，帮助更多的人完成就业。
（二）“扶”——精准帮扶重点就业群体，增强重点群体就业信心
政府报告中提出，要扎实做好高校毕业生、退役军人、农民工等重点群体就业工作，加强对城镇各类就业人员的就业帮扶。
以高校毕业生为例，一方面，各级政府要继续推动实施各项就业创业促进计划、基层成长计划，出台一系列“含金量”高的扶持政策，并加强实名制管理与服务，帮助更多的高校毕业生深入基层，实现就业。例如，天津市在落实“三年百万青年见习计划”中，除了扩大见习人员的范围之外，还对享受就业见习补贴的人员按照当地最低工资75%的标准给予生活费补贴。
另一方面，随着区域一体化发展进程的加速，各区域内可以共同推动区域内的联合就业计划，促进高校毕业生资源在区域内优化配置。如在长三角地区可以成立高校毕业生就业联盟，举办辐射整个长三角地区的大型招聘博览会；鼓励更多的高校毕业生“流动”到区域内经济相对落后、人才密度较小的区域，投身于该地区的经济建设当中，同时成立长三角促高校毕业生就业办公室，为 “流动”的高校毕业生提供帮扶服务，解决后顾之忧。
（三）“引”——引导就业群体自我提升，为经济高质量发展“储才”
为应对产业转型和技术进步带来的对高层次人才、高技能工人以及复合型创新人才的需求，政府工作报告中明确提出，将加快实施职业技能提升行动，从失业保险基金结余中拿出1000亿元，用于1500万人次以上的职工技能提升和转岗转业培训。这将有利于提升就业群体的整体素质，培养出一批符合发展需求的人才队伍。
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健全覆盖全民、贯穿全程、辐射整个区域的公共就业创业服务体系；推行终身职业培训制度，大规模开展技能培训，加快培养知识型、技能型、创新型就业大军，为实现经济高质量发展“储才”。除此之外，还需要通过正向的宣传和引导，鼓励就业群体实现自我提升，包括提升学历教育、考证计划和主动参与各类教育培训，从而有效提升个人专业水平与职业素养。
（四）“治”——强化政府“稳就业”治理职能，创新政府就业服务方式
充分发挥政府在“稳就业”过程中的治理职能，包括：搭建就业对接平台，推动充分就业，例如开展“返乡创业就业、助力脱贫攻坚”为主题的促进就业行动；进一步推进养老保险制度改革，妥善推进企业职工基本养老保险金基金中央调剂制度，全面推进机关事业单位养老保险制度落地；承担好社会保险扩面和经办服务，加快推进建设全国统一的社会保险公共服务平台，稳步提高社会保障待遇水平；加强社会保险基金监管力度，增强社保基金支撑能力。创新政府就业服务方式，例如，采用人脸识别技术在手机客户端上进行城乡社会养老保险资格认证，提高认证效率。
综上，“就业优先”充分体现出党中央和国家在宏观政策中赋予就业更高的优先序，只有始终坚持将就业作为经济发展的优先目标，坚持齐头并进综合采取 “推”、“扶”、“引”、“治”各项政策优先支持就业工作，才能真正实现“就业优先”。
（作者系复旦大学管理学院教授，本文系国家社科基金重大项目“大数据时代国际人才集聚及中国战略对策研究”的阶段性成果）